Le projet de loi réformant le système de retraites est présenté ce lundi en Conseil des ministres. Malgré la séquence, débutée jeudi, de fortes mobilisations dans la rue et dans plusieurs secteurs professionnels, le gouvernement compte bien faire passer sa version du texte le plus rapidement possible. Pour se faire, il inscrit cette réforme dans un projet de loi rectificatif du budget de la Sécurité sociale. Et pourrait ainsi recourir, pour la première fois depuis sa création, à l’article 47-1. Explications.
Deux millions de manifestants défilaient jeudi dans toute la France, d’après les organisations syndicales (1,12 million selon l’Intérieur). Des chiffres records ont été observés dans plusieurs villes, notamment des petites et moyennes communes, dépassant ainsi la mobilisation de 2019 contre la retraite à points qui avait rassemblé 806 000 personnes de sources policières.
Pourtant, le gouvernement vise une adoption rapide de sa réforme des retraites. Quitte à passer en force. Ce lundi, le texte est présenté en Conseil des ministres. L’étude d’impact, présentée à cette occasion et révélée par Les Échos, indique notamment que les femmes partiront en moyenne sept mois plus tard à la retraite, contre cinq pour les hommes. Malgré l’opposition dans la rue, « pas de changement de cap », continue-t-on d’affirmer dans l’entourage de la Première ministre selon plusieurs médias.
Pour aller au plus vite, le gouvernement va intégrer cette réforme au budget rectificatif de la sécurité sociale – aussi appelé projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale (PLFSSR). Ce texte vise à modifier, au cours de l’année, le budget de la sécurité sociale voté fin 2022. Cette option a été confirmée par Elisabeth Borne lors de ses annonces, le 10 janvier : « le projet de loi de financement de la Sécurité sociale rectificatif (…) sera présenté en conseil des ministres, puis débattu au Parlement », avait-elle déroulé.
« Si vous vous lancez dans une réforme globale du système, ça ne passe pas par un budget de la Sécu. Ce n’est pas dans l’esprit de la Constitution », pointe Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l’université Paris Panthéon-Assas, auprès de Public Sénat. Ce montage pourrait-il donc être sanctionné par le Conseil Constitutionnel ? Rien n’est moins sûr : « la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de ‘cavaliers sociaux’ n’est pas extrêmement sourcilleuse », observe le maître de conférences.
La possible utilisation du 47-1 pour raccourcir le débat parlementaire
Il y a un précédent à cela : le PLFRSS de 2014 avait « révisé le régime de la contribution sociale de solidarité des sociétés en insérant une mesure qui prévoyait le gel des prestations sociales qui n’étaient plus indexées sur l’inflation, sauf pour les retraites inférieures à 1200 euros », rappelle Aurore Granero, maître de conférence en droit public à l’université de Bourgogne, dans les colonnes JDD. « Or, il ne s’agissait ici que d’une disposition particulière qui ne peut être assimilée aux modifications d’ampleur annoncées par le gouvernement à l’instar du recul de l’âge de la retraite de 62 à 64 ans », souligne-t-elle cependant.
Le gouvernement d’Elisabeth Borne défend ce montage par les impacts financiers qu’occasionnera la réforme des retraites sur la sécurité sociale. Mais il faut aussi, et surtout, comprendre que ce schéma lui ouvre la possibilité de contourner le parcours législatif ordinaire… En recourant à l’article 47-1 de la Constitution. Cet article, spécifique aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, implique que le Parlement a cinquante jours, au maximum, pour statuer. Passé ce délai, « les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance », prévoit l’article.
La première mouture du texte va arriver à l’Assemblée nationale le 30 janvier. Il sera d’abord examiné par la commission des affaires sociales. Le 6 février, il sera débattu en séance publique. Là, l’article 47-1 prévoit que les députés n’ont que vingt jours maximum pour discuter du texte et le voter. Si cet article est bel et bien appliqué, le Sénat recevrait alors le texte dès la fin février. Les sénateurs auraient alors, toujours dans le cadre du 47-1, seulement quinze jours pour voter le texte. Ce qui nous conduit autour du 13 mars. Soit une semaine après la fin des vacances d’hiver de la dernière zone.
Un recours au 49-3 autorisé pour les retraites
L’utilisation du 47-1 serait inédite depuis la création de la Constitution en 1958. Pour l’exécutif, il présente plusieurs avantages. D’abord, celui de réduire le temps de débat parlementaire. Et de basculer plus rapidement au Sénat, encore plus acquis à la droite, si les débats s’enlisent à l’Assemblée nationale. En outre, à la différence du 49-3, le recours au 47-1 ne peut pas être contesté par une motion de censure parlementaire impliquant la démission du gouvernement.
Un recours au 49-3, justement, reste aussi tout à fait possible. Le 49-3 est autorisé sans limite en ce qui concerne les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Son usage n’est restreint que lorsqu’il s’agit d’un simple projet de loi en débat à l’Assemblée nationale – l’exécutif ne peut alors l’utiliser qu’une seule fois par session. La réforme des retraites, puisqu’elle prend la forme d’un PFLRSS, n’est donc aucunement soumise à ces restrictions.
Rappelons qu’Elisabeth Borne a déjà eu recours dix fois au 49.3 pour faire passer le PLFSS et le PLF, entre fin octobre et fin décembre. L’exécutif compte bien faire entrer en vigueur la réforme dès la fin de l’été. Pour se faire, il leur faudra aller vite, face à une opposition très forte des syndicats et de la société civile.
Auteur : Maïa Courtois